如何在新形势下从源头上预防排查隐患、化解社会矛盾、减少社会对抗、化消极因素为积极因素，促进人民调解、行政调解、司法调解的有效衔接联动，使矛盾纠纷排查调处迈向制度化轨道，形成科学有效的合力解决机制，是摆在各级党委、政府及综治部门面前的一个亟待研究思考的重大问题。笔者从参与者和推动者的视角，谈谈岚皋对化解社会矛盾纠纷机制的探索与思考。

　　一、“岚皋模式”的探索

　　自2011年起，岚皋县积极探索构建县域层面“三调联动”工作机制。在不同阶段，对“三调联动”工作进行了不同的探索。

　　第一阶段：一是专业性、行业性人民调解委员会与行政调解之间的联动。2012年，全县成立了劳动争议、物业管理、道路交通事故、征地拆迁、医患纠纷5个人民调解委员会，负责协同各行政单位处理行业性矛盾纠纷。二是成立县疑难纠纷调处委员会，吸纳各行精英组成专业团队，参与全县重大疑难纠纷的咨询、研讨、处理，形成人民调解、行政调解、司法调解力量的有效衔接融合。三是信访大厅开展联合接访。实行县信访联席办、信访局和信访接待大厅“三位一体”工作模式，县人民来访接待大厅下设登记咨询处、涉农信访室、涉法涉诉信访室等六个单元，抽调重点涉访部门工作人员，轮流驻厅联合接访，现场调处矛盾纠纷，形成了“集中办公、联合接待、直接调处”的一站式接访工作机制，建立起“三调”迅速有效的联动平台，保证了联动工作可在需要时及时启动。四是举行听证评议。针对信访老户缠访问题，积极探索通过信访听证评议会议的形式，搭建多方参与、平等对话平台，建立县、镇两级听证评议员数据库，信访听证评议员在听证的基础上提出评议意见;此举有效地实现了“三调联动”，又充分尊重了信访人的知情权和话语权，促进了信访工作的规范化。

　　第二阶段：成立县“三调联动”工作领导小组，在县司法局设立领导小组办公室，具体负责指导“三调联动”工作开展。

　　1.建立人民调解与司法调解的衔接机制。一是实现程序上的衔接。完善庭前调解机制，告知、引导当事人选择人民调解;建立诉讼内委托调解制度，实行立案后委托调解或邀请人民调解参与纠纷化解;建立经人民调解程序的诉讼绿色通道，?实行就近立案、先行调解、优先审执制度，实现人民调解与司法调解在程序上的有机衔接。二是实现工作制度上的衔接。依托“三官一律”和“一村一警”，建立定员、定点、定期联系制度，强化法院对人民调解工作的指导;建立聘任参与制度，由司法局和法院牵头，挑选高素质的人民调解员，通过法定程序任命为人民陪审员，参与司法调解和审判工作;定期开展对人民调解员的培训，加强对人民调解员的培训指导，建立调解协议书评阅制度，支持人民调解组织参与轻微刑事案件的调解工作。三是实现效力上的衔接。人民调解委员会对当事人达成的调解协议履行情况进行监督，督促当事人履行约定的义务。人民调解委员会在双方当事人达成调解协议后，可建议其共同向人民法院申请司法确认，人民法院及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。检察院对符合条件，可使用调解的轻微刑事案件、刑事附带民事案件民事部分、民事申诉案件，与人民调解积极对接调解。

　　2.建立行政调解与司法调解的衔接机制。一是实现意识上的衔接。通过普法，倡导树立调解优先意识，引导行政部门自觉把调解作为工作的一部分，积极主动做好矛盾调处工作，并积极配合司法调解。二是实现程序上的衔接。对调解不成功或对行政复议和裁决结果不服的，行政机关积极引导当事人寻求司法救济，主动配合人民法院帮助解决问题。人民法院对可以进行行政调解的案件，在立案前主动告知当事人，先行进行行政调解，使矛盾纠纷得到多渠道解决。三是实现效力上的衔接。根据法律规定，对行政机关依照职权做出的调解书、裁决书和其他处理决定涉及诉讼时，依法确认其效力，并根据当事人的申请依法给予执行。

　　3.建立人民调解与行政调解的衔接机制。一是各级行政机关在处理行政纠纷和相关民事纠纷时，进行归口解决，在双方当事人同意的情况下，采用调解和协调方式解决纠纷;充分发挥各专业性、行业性调解组织的作用，综合运用法律、行政、教育等手段促进矛盾纠纷化解;信访局和法制办做好群众来信来访案件的分流指派、疏导化解，并对各行政机关的矛盾纠纷化解情况进行监督检查、考核奖惩。二是行政调解程序难以进行时，或行政机关认为采取人民调解方式更有利于纠纷化解时，行政机关委托有关人民调解组织进行“第三方”调解。在行政调解过程中，如需人民调解组织配合，则邀请派员共同参与。三是发挥仲裁机构的调解作用。劳动争议仲裁委员会和农村土地承包经营纠纷仲裁委员会坚持“调裁结合、调解在先、一裁终局”原则，加强与各调解组织的联系和合作，及时公正进行调解和裁决。

　　二 “岚皋模式”的架构

　　经过近五年的探索与实践，目前初步形成了组织领导有力、网络平台健全、衔接联动有效、机制保障完善的“三调联动”“123456”化解矛盾纠纷机制“岚皋模式”，并在全县抓点示范，以点带面，全面铺开。

　　一套班子总牵头。成立由县委副书记任组长、常务副县长和政法委书记任副组长，“四长”、综治成员单位主要负责人和各镇党委书记为成员的“三调联动”工作领导小组及办公室，办公室设在县司法局，具体负责“三调联动”工作中重大、疑难纠纷的梳理、汇总、分流、调处、回访事宜，提出奖惩建议。解决了有人管、有人抓、有人做的问题，初步形成了“党委政府领导、司法行政牵头、综治部门配合、政法机关实施、社会各界参与”的大调解工作格局。

　　两个中心解民忧。一是成立县矛盾纠纷调处中心。整合公安、检察、法院、司法、信访和专业性行业性调解委员会等力量，按照“统一受理、集中梳理、归口管理、依法办理、限期处理”的原则，通过收集梳理、直接调处、分流指派、督查督办等形式扎实推进矛盾纠纷调处工作。二是成立县公共法律服务中心。安排律师和法律服务工作者直接调处简单矛盾纠纷，并为矛盾纠纷当事人提供法律咨询、法律援助、公证服务、诉讼代理。

　　三大网络全覆盖。健全县、镇、村(社区)三级人民调解网络，成立12个镇人民调解委员会，142个村(社区)人民调解委员会，夯实人民调解基层基础;健全县、镇行政调解网络，由各镇、各部门主要领导负责，建立专兼职行政调解队伍;健全司法调解网络，在法院、检察院设立司法调解指导委员会，组织调解经验丰富的法官、检察官开展调解工作。

　　四支队伍抓调处。一是成立重大疑难纠纷调处委员会。组织县级各部门处理矛盾纠纷经验丰富的干部形成专业队伍，集中调处重大疑难矛盾纠纷。二是健全镇村(社区)人民调解员和信息员队伍。选聘专兼职人民调解员1004名，信息员879名，负责矛盾纠纷苗头和安全稳定信息排查、收集、上报。三是成立专业性行业性人民调解委员会。在矛盾纠纷突出的医患、劳动争议、道路交通事故、物业管理、征地拆迁、涉校等领域成立专业性、行业性人民调解组织，负责该领域的矛盾纠纷化解。四是建立社会志愿者调解队伍。聘请社会各界热心人士义务参与处理矛盾纠纷。

　　五条渠道聚民意。一是畅通矛盾纠纷排查收集渠道。县镇村三级定期排查矛盾纠纷，县级层面每月排查一次，镇级层面每半月排查一次，村级层面每周排查一次，定期梳理汇总上报县矛盾纠纷调处中心。二是畅通干群联系渠道。通过党员干部与群众多见面常联系机制，积极推广“互联网+”模式，通过党员干部深入村组农户和利用岚皋县党员干部与群众多见面常联系服务平台两种方式，查访民情、了解民意。三是畅通群众求助来访渠道。按照信访“五个一”工作机制要求，在县信访接待大厅每天安排1名县级领导接待来访群众，在县矛盾纠纷调处中心每天安排2名干部解决群众问题，在县公共法律服务中心每天安排1名律师提供法律咨询及相关服务。四是畅通网上信访渠道。依托陕西省网上信访信息系统，拓宽群众利益诉求表达渠道，群众可以通过电脑或手机移动终端足不出户的反映诉求问题。五是畅通警民联系渠道。借助 “三官一律”进社区和“一村一警”工作机制、民生警务平台、平安岚皋微信公众号，加强警民联系，和谐警民关系。

　　六项机制保实效。一是建立矛盾纠纷排查调处机制。落实各级各部门的矛盾纠纷排查责任和时限，定期对辖区行业领域内易引发突发性事件、易引起群体性事件、严重影响群众正常生产、生活秩序和公共安全的矛盾纠纷进行排查，采取有效措施予以化解。二是建立协调会议机制。领导小组办公室牵头，定期召开矛盾纠纷排查化解协调工作会议，听取各镇、各部门矛盾纠纷排查调处工作汇报，通报排查调处工作情况，解决存在问题，交流调解工作经验。三是建立经费保障机制。县、镇两级加大“三调联动”办公、培训、宣传、奖励经费预算执行力度。按照县级每年不低于15万元、镇级每年不低于3万元的标准给予保障;各专业性、行业性调解组织办公经费和调解员误工补贴经费由行业主管部门负责落实;按照每件100—500元标准落实奖补政策。四是建立督查考核机制。把“三调联动”工作纳入综治目标管理，严格责任落实，兑现奖惩。领导小组办公室负责对各镇、各部门“三调联动”工作开展情况进行指导和督促检查，并提出工作意见和建议。对调解工作开展不力，造成严重后果的，实行社会治安综合治理“一票否决”。五是建立教育培训机制。法院、司法局每年对人民调解员轮训1次，提升人民调解员工作能力和水平;法制办每年对各镇各部门从事调解工作的干部进行专题培训;司法调解指导委员会定期组织法官、检察官进行调解工作培训，交流工作经验。六是建立宣传引导机制。加大“三调联动”工作宣传，扩大干群对“三调联动”的认知度和认同感，引导干群自觉选择调解化解纠纷，积极参与调解化解矛盾纠纷，营造良好的舆论氛围。

　　三、“岚皋模式”的成效

　　“岚皋模式”运行以来，有效的将人民调解、行政调解、司法调解凝聚在一起，构成了一个相互影响和衔接的整体，成为化解社会矛盾纠纷、维护社会和谐稳定的一道利器。

　　1、增强了工作合力。通过矛盾纠纷调处中心统筹协调，进一步整合三大调解资源，调动各级各部门的主动性，促进各部门间的协作配合，变各自为阵为齐抓共管，变“散开的五指”为“捏紧的拳头”，切实解决了“两张皮”问题，实现了多部门协作配合的大调解工作格局转变。

　　2、增加了工作动力。通过“六项机制”，强化纪律约束和绩效考核，倒逼干部沉下身子深入到群众当中倾听群众呼声;“零上访”奖励和“以案定补”办法的出台，极大地提高了基层调解员的积极性;涌现出以退休老干部谢克章和“老张调解室”为代表的一批“金牌调解员”和“调解室”，切实解决了“拖字诀”问题，实现了由坐等上门调解向主动登门化解的转变。

　　3、增添了工作活力。“岚皋模式”的推行，杜绝了小纠纷酿成大灾难、发生“民转刑”案件等问题，切实解决了“矛盾一发生、各找各的人”的现象，将自力救济、社会救济、公力救济有机统一起来，实现了由单一化解机制向多元化解机制转变。2012年以来，岚皋县通过“三调联动”成功化解矛盾纠纷5723件，有效防止“民转刑”案件129起，平息群体性事件苗头58件;大量的矛盾消灭在萌芽状态，实现了经济发展和社会稳定的良性互动。

　　4、提升了工作效力。“三调联动”前，三大调解未能有效聚合，囿于资源力量、知识储备、调解技巧的局限，往往只能处理一些“小纠纷”;“岚皋模式”推行后，资源有效整合，力量有效加强，一些跨区域、跨行业的疑难矛盾纠纷都得到及时妥善处理，实现了由单一化解一般性矛盾纠纷向既调处一般性矛盾纠纷又合力化解重大疑难矛盾纠纷地转变。先后成功调处群体性农民工讨薪事件5起，涉及金额两千余万元;合力化解医患纠纷10余起，有效防止了矛盾激化;妥善处理刘某、魏某人身损害赔偿事件，有力维护了弱势群体的合法利益，为维护社会稳定做出了积极贡献。

　　实践证明，“三调联动”“123456”矛盾纠纷化解机制，实现了矛盾有人发现、上访有人接待、纠纷有人调处、困难有人帮扶、问题有人解决、违法有人追究，不仅可以有效提升综治工作水平，而且通过对社会矛盾采取治本措施，能够从源头上消化矛盾纠纷。该模式运行以来，全县矛盾纠纷调解率、调解协议履行率大幅上升，岚皋连续六年保持全省“信访三无县”，先后四次荣获“全省平安建设先进县”称号。

　　(作者系中共岚皋县委常委、政法委书记)